检察建议书

                    常检预建［2015］1号

常州市农业委员会：

近年来，党中央、国务院和省市委、政府高度重视“三农”工作，各级对农业的财政投入力度之大，涉及资金数额之多，补贴范围之广，均为前所未有，有力地促进了农业增效、农民增收和农村稳定。但是，伴随现代高效农业快速发展，该领域职务犯罪案件呈现高发态势。2014年以来，全市检察机关共立案查处高效农业领域职务犯罪案件18件20人，其中受贿9件9人，贪污1件1人，滥用职权5件6人，玩忽职守1件2人。通过对此类案件的分析，发现案件暴露的一些突出问题，应引起高度重视。

一、虚报项目，套取国家补贴资金。涉案人员利用自己的职务便利，采取伪造单证或者相关资料，弄虚作假、虚报冒领、重复报账以及收入不入账等方式套取国家补贴资金。

二、项目审批不规范，操作上有漏洞。从规定看，补贴项目的审批程序非常严格。申报的涉农补贴资金项目，不仅需要各级农委和财政部门层层进行筛选、论证、审核，还需要组织验收人员到实地评估、检查。但是实际操作中，项目审查的要求流于形式，联合初审、现场审查的制度规定并未实行，相关国家工作人员在接受企业吃请、甚至收受贿赂的情况下，对申报材料实际情况不闻不问，导致很多虚假的材料顺利“过关”，也没有按规定认真开展跟踪督察。

三、权力制衡不足，存在合作寻租现象。在种类繁多的专项资金中，多数由省、市农业部门和财政部门联合制作项目申报指南并逐级下发，财政局负责对名单审核、专项资金的审定、分配和拨付。农委负责项目的审批、资金的分配。将审批与资金的发放分开的本意是发挥财政、农委等职能部门各自的专长，同时防止专项资金分配的权力过于集中。但是，由于缺乏有效的监督，权力没有得到有效制衡。

四、资金重拨付轻管理，专项资金使用不能落到实处。财政专项补贴，属于规定用途的转移支付。按照规定，项目单位需根据项目合同书的要求具体施工，只有在符合项目申报指南和合同书要求的情况下，才能通过验收并申请财政补贴资金报账。但是多数财政专项资金重拨付，轻管理。“一补了之”，获取补贴的企业资金使用状况无迹可寻，极易造成补贴资金随意使用。甚至一些地方政府为了减轻自身财政不足的压力，对申请下来的项目资金进行调剂和转移。

五、信息宣传不够，政策不够透明。涉农补贴具有较强的政策性，很多农村合作社、农企虽然有意愿申报项目，但申报程序不了解、申报材料不会写，对是否符合目录要求和条件不清楚。在上级下达财政补贴项目后，虽然农委等职能部门也牵头村委等部门召开会议，但极少数国家工作人员在收受财物后，假借“考核”、“平均分配”等名义，暗箱操作，滥用初步审核权，由于信息宣传缺乏透明，补贴项目、补偿政策、申报程序的不透明，导致了财政补贴发放的相对不公平，为权钱交易创造了条件。

六、形式主义现象突出，催生不正当利益链条。在现代农业项目审批过程中，申报项目“托关系”、“金钱开路”等潜规则盛行，很多“跑项目专业户”、“专业包装中介公司”等应运而生，有的职能部门工作人员甚至利用职务便利，从中非法收受 “评审费”、“劳务费”等。

七、财务审计形同虚设，审计环节缺乏监督。在项目的验收阶段，各种涉补企业需要提供审计报告。但是，由于目前现代农业补贴项目的审计报告没有明确规定由何种资质的审计中介机构出具，实践中审计中介机构由申报企业任意选取和聘用，往往导致审计中介机构背离专业性和中立性，按照申报企业的意图和要求出具审计报告。

此类案件集中爆发，教训深刻，令人痛惜。为了从源头上遏制和预防高效农业领域职务犯罪案件，更好地推进全市农委系统的反腐倡廉建设，根据《江苏省预防职务犯罪条例》有关规定，依法提出以下检察建议：

 一是完善顶层制度设计。根据高效农业重大建设项目和专业特点，分门别类地制定针对性管理办法，完善专项管理制度。建立和完善先建后补制度。项目申报批准后按标准和要求建设，并接受建设过程中的定期督查，按照验收结果决定资金拨付量，用制度规定拨付量层次，压缩自由裁量空间，有效减少人情、权力对项目的干扰，同时保证项目实施的完整性和资金使用的安全性。

二是完善节点管理制度。健全项目申报环节管理制度，重点是注重对项目意见书、项目可行性调研报告、初步设计方案进行审批。健全项目实施管理制度，包括明确哪些项目、哪些实施主体要实施项目法人责任制、合同管理、工程建设监理管理、工程质量追究制度、档案保管制度和施工安全制度等。健全项目验收及固定资产移交制度，购买中介组织开展初验、申请验收和竣工验收等活动。

三是完善项目监管制度。制定项目监督检查管理制度，制定高效农业项目检查工作细则，规范检查工作行为。制定高效农业建设项目信息公开管理办法，充分发挥群众及社会媒体对农业建设项目管理进行监督。制定农业建设项目违规问题处理细则和相应的奖励机制，通过奖惩机制提高高效农业项目管理的主观能动性，提高管理水平。建立高效农业项目责任追究制度，通过建立责任追究制度，明确项目管理中有关单位及相关人员的责任。从严监管中介机构， 涉农补贴项目的审计中介机构应从农委、财政、审计等部门联合委派，强化其责任。对于有行贿、不诚信记录、提供虚假报告的中介企业或人员，实行一票否决制。

四是完善涉农专项资金管理。清理取消“小、散、乱”以及绩效不明显的专项，推进财政涉农专项资金整合和统筹使用，提高资金使用绩效。建立和完善涉农专项资金管理制度和办法，对现有涉农资金管理制度进行查漏补缺，做到“有项目有办法”。针对目前部分农业项目实施进度缓慢、项目建设内容变更或中止、项目验收阻滞的现状，创新涉农项目财政扶持方式。按照“看得见、摸得着、有指标、能考核”等原则，围绕主导产业、关键环节予以补助，严格把关项目多头申报，确保涉农项目资金科学、规范、有效、安全运行。加大对涉农补贴、补偿款发放的监管力度，建立健全监管制度、申报公示制度和一折通发放等制度，建立多层次检查监督机制，强化预算绩效管理目标的约束力和执行力，杜绝违纪违规行为，堵塞漏洞。

五是加强政策宣传和政务公开。对高效农业项目进行全面梳理，明确具体项目资金的申报、审核、下发、验收等流程，通过政务网站公示、新闻媒体发布、基层宣讲等形式，将申报通知、申报条件、审核结果等内容及时向全社会公开，接受社会各界监督，尤其是对项目资金的下拨、发放等群众关心的热点环节做好信息及时发布，保证基层群众有效行使知情权和表达权，提高公众对公共事务的参与度，压缩腐败空间。

六是强化从业人员法制意识。针对高效农业项目职务犯罪多发易发环节，加大对该领域职务犯罪案件的查处力度，增加犯罪成本，充分发挥预防职能作用，利用典型案例经常性组织开展警示教育活动。同时注重运用身边人发生的案例，促使基层工作人员从中汲取教训，引以为戒。重视和加强对渎职犯罪的宣传和教育，正确履行职责，提高自我约束和防范能力。

七是建立协调反腐败联动机制。大力度推动建立健全反腐败信息资源的整合机制、行政执法和刑事司法相衔接机制，实现优势互补、形成整体合力，联合发改委、财政、农委、纪检监察等相关部门设立高效农业补贴资金监管机构，定期对高效农业项目实施情况进行联合检查，将补贴资金专项检查与日常监督结合起来，切实增强制度的刚性约束力。与检察等职能部门加强联系和协作，建立长效机制，共同推进和落实预防职务犯罪措施，努力取得新成效。

请将整改落实情况于一个月内函告我院。

                    常州市人民检察院

                       2015年10月8日